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國家監察體制改革下高校紀檢監察工作路徑探析

作者:未知

  摘要:本文在就高校紀檢監察部門轉變為法定監察機構的可行性進行分析的基礎上,對高校以監察法為依據開展監察工作存在的問題和障礙進行了探討,并就在國家監察體制改革背景下做好辦公高校監察工作提出初步的意見建議。
  關鍵詞:監察體制改革;監察法;高校
  國家監察法頒布實施后,高校的管理人員依法被納入國家監察“全覆蓋”對象。高校都有紀檢監察部門,如果將高校紀檢監察部門轉變為法定的監察機構具有可行性,則對高校紀檢監察部門如何轉變為法定監察機構,如何行使監察職責,怎樣界定高校內監察對象的范圍等關于高校紀檢監察模式設計的探討就顯得尤為必要。
  第十三屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國監察法》進一步就“對所有行使公權力的公職人員的監督,實現國家監察全覆蓋”的對象進行細化,加以明確,將高校所有從事管理的人員納入國家監察機關監察對象范疇。如何構建符合高校實際的監察體制,對于高校中行使公權力的公職人員進行有效監察,事關國家監察體制改革的成效和監察法的有效實施。因此加強高校監察工作、強化對高校公權力的制約與監督尤為重要,也是保障公權力公共屬性和公共資產安全性的必然要求。
  一、高校紀檢監察部門開展監督工作存在的問題
  公辦高校紀檢監察部門承擔著監督、教育、懲處等重要職能,在構建風清氣正的校園政治生態方面發揮了重要作用,但是監察法出臺以后,如果要由紀檢監察部門對公辦高校中行使公權力的公職人員進行監察,還存在一些問題或障礙。具體表現為以下幾個方面:
  (一)高校紀檢監察部門目前尚不能以監察法為依據履行監察職責
  深化國家監察體制改革的任務就是,整合反腐敗資源的各種力量,進一步加強黨對反腐敗工作的集中統一領導,構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。這就意味著,在高校內需要有一個專門的監察機關或機構統一履行監察職責,而高校紀檢監察部門不屬于監察法規定的監察機構,不具備檢查職能,也自然不能行使監察職權。而如果由地方相應監察委員會高校公職人員進行監察,一方面高校紀檢監察工作具有特殊性,加重地方相應監察委員會工作負擔的同時也容易出現“管得著缺夠不著”的情況,另一方面也造成了監察資源的閑置,因為高校本來就設有紀委和紀檢監察部門。因此,比較切實可行的方法是對高校紀檢監察力量進行整合,由高校紀檢監察部門對高校人員進行監察。
  (二)對高校監察對象范圍的認定存在爭議
  按照監察法第十五條第四款規定,監察機關對高校中從事管理的人員進行監察。這是一款概括新規定,對于那些人員屬于從事管理的人員,監察法沒有進一步予以明確,站在“管理”一詞的角度一般說來,管理是由計劃、組織、指揮、協調及控制等職能為要素組成的活動過程。按照管理這一通常含義,高校的校級領導班子成員,各部門、各系部中從事行政管理、教學管理的人員當然屬于從事管理的人員,但高校教師和評標委員會、競爭性談判小組、詢價小組等臨時性組織的組成人員是否屬于從事管理的人員,還存在爭議。
  (三)高校紀檢監察部門尚不具備行使監察法規定的某些調查措施的能力
  為保障監察機關依法行使監督、調查職權,監察法規訂了監察機關的監察權限,賦予了監察機關收集證據時可以采取的手段措施。監察法在第十九條至二十七條規定了監察機關可以依法采取的手段措施,其中談話或者要求說明情況、要求做出陳述、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等十三項是監察機關可以自己采取的措施,技術調查、通緝、限制出境等三項是由監察機關決定后交由有關機關執行的措施。對于高校紀檢監察部門而言,平時接觸的絕大部分都是一般性的違法違紀行為,嚴重的違法違紀行為都是上級部門或者檢察院介入,工作中運用的最多的就是談話或要求說明情況和詢問。
  二、意見建議
  針對存在問題或障礙,做好新時期辦公高校紀檢監察工作,可以從以下幾個方面著手:
  (一)準確界定高校中行使公權力的公務人員范圍
  準確界定高校中行使公權力的公務人員范圍,對于做好高校監察工作具有重要意義。對于評標委員會、競爭性談判小組、詢價小組等臨時性組織的組成人員,其對臨時從事的工作具有相應的職權與責任,是臨時從事與職權相聯系的管理事務的人員,因此屬于監察法第十五條第四款規定的從事管理的人員。對于高校教師,根據我國教育法第三條、第七條的規定,作為專業人員,其進行教育教學活動,從事科學研究、學術交流,指導學生的學習和發展等是教師法賦予的權利,其履行的是教育教學職責,并非管理職責,因而高校教師不屬于監察法規定的從事管理的人員。但教育教學職責具有公職的屬性,高校教師在教育教學等活動中具有一定的權力和責任,這些權力和責任具有公共屬性,中共中央、國務院《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》要求,“明確教師的特別重要地位。突顯教師職業的公共屬性,強化教師承擔的國家使命和公共教育服務的職責”,因此高校教師也應該屬于行使公權力的公職人員。監察法的意義就是要對所有行使公權力的公職人員實現監察全覆蓋,因此界定高校中監察對象的范國不應該局限于監察法第十五條弟四款的規定,只要是行使公權力的公職人員,都應該納入監察對象范圍。雖然高校教師不屬于監察法第十五條第四款規定的從事管理的人員,但完全可以根據監察法第十五條第六款的規定,把高校教師作為其他依法履行公職人員,納入監察對象范圍。
  (二)探索建立符合監察法規定的高校紀檢監察工作體制機制
  正如前文所述,由高校紀檢監察部門對高校內所有行使公權力的公職人員進行監察,是比較切實可行的一種改革方式。而要有高校紀檢監察部門履行監察職責,在設置上必須符合監察法的規定。因此,在高校不設立監察委員會的情況下,可以考慮探索建立由監察委員會會對高校實行派駐的工作機制,按照機構、職數、編制“三個不增加”的原則,將高校紀檢監察部門轉變為監察委員會的派駐或者派出機構,消除高校紀檢監察部門依法履行監察職責的制度障礙。一旦高校紀檢監察部門成為法定監察機構,就可以對高校內所有從事管理的人員進行監察,可以依法對違法的管理人員做出政務處分決定,其依法收集的證據材料可以在刑事訴訟中作為證據使用,高校監察工作實現紀法鉚接,形成監督合力也就水到渠成,同時還有利于排除來源于校內的不當干擾,增強高校記檢監察工作的獨立性。
  (三)明確高校監察機構的監察職責和行使的監察權限,探索建立請示協調移送等相關工作制度
  按照監察法第十一條、十三條規定,高校監察機構能夠履行的監督、調查、處置職責包括以下三點:一是對高校公職人員開展廉政教育,對所有公職人員依法履職、乘公用權、廉潔從政從業以及道德操守的情況進行督查;二是對職務違法行為進行調查;三是對違法的在校公職人員依法做出政務處分決定,對失職失責、履行職責不力的領導人員進行問責,向監察對象所屬部門提出監察建議。針對上述監察職責,高校監察機構有權進行調查的原則上是一般職務違法行為,因此其能夠獨立采取的監察措施應僅限于談話或要求說明情況、要求做出陳述和詢問三種。在調查過程中需要采取勘驗檢查和鑒定措施的,應該經請示并獲批準后方可進行。對于嚴重職務違法行為,由于其與職務犯罪的界限在剛開始調查時并不清楚,因此原則上應該交由有權監察機關處理。
  (四)加強學習,全面提升高校檢監察隊伍的政治素養、法紀修養和履職能力
  如何實現紀法銜接、法法銜接,是高校紀檢監察隊伍面臨的艱巨任務。監察法第三十三條規定,監察機關依法收集的證據材料,在刑事訴訟中可以作為證據使用。在收集、固定、審查、運用證據時,應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。以非法方法收集的證據應當依法予以排除,不得作為案件處置的依據。這對調查工作提出了很高的要求。這就需要監察人員具有豐源的辦案經驗和高度的專業知識。因此,高校紀檢監察隊伍要主動話應國家監熟體制改革的要求,克服本領恐慌、能力不足問題,提高法治素養,全面掌握監督調查處置工作依據的法律規定,主動運用法治思維思考監察工作,做到行使權力與接受監督、承擔責任相互統一。
  【參考文獻】
  [1]張瑜.國家監察體制改革背景下高校監察制度模式設計探索[D].教育部教育裝備研究與發展中心,2018.
  [2]馬森述.讀懂監察法里的"中國話語"——深刻認識監察法的重大意義和科學內涵[D].中央紀委國家監委法規室,2018.
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